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探寻“风貌保护”与“民生改善”双赢之道 委员围绕“坚持‘留改拆’并举,深化城市有机更新,进一步改善市民群众居住条件”建言

2018-08-24 来源:联合时报   

  在推动老建筑“留改拆”的过程中,如何突破观念、政策、体制的瓶颈障碍,在保留城市历史风貌的同时,切实改善居民的生活条件,让更多居民告别“拎马桶”的日子?

  8月23日,市政协召开“坚持‘留改拆’并举,深化城市有机更新,进一步改善市民群众居住条件”专题协商会,政协委员踊跃建言,把脉“留改拆”工作。

  老房子是否保留要进行甄别

  “都说要保留名人故居,但问题是,怎样才算名人、怎样才算故居?这应该有个认定标准。如果把名人居住过的地方不论时间长短都保护下来,也没有依据。”协商会上,市政协委员、虹口区政协主席石宝珍一席话,道出了一个困惑各方已久的问题:历史建筑是否需要保留,到底应该如何界定?

  “在‘留’的问题上,目前大家的认识还没统一。”市政协委员、上海新的社会阶层人士联谊会副会长王洁表示,应该通过科学的、有效的手段,对历史建筑的类型、保留保护价值进行甄别,做到应留的留、该改的改、当拆的拆。

  市政协常委、人资环建委副主任陈永亮表示,在“留改拆”具体实践中,对于“留什么”“改什么”“拆什么”一定要分清、厘清,如果“一味地留”,以消极、教条的方式保留老旧住房,那就无法解决公共空间缺失问题,也无助于改善居民生活条件。“要保留历史风貌,不要保留‘马桶’。”他说。

  说到“留什么”“改什么”“拆什么”,市政协委员、同济大学建筑与城市规划学院教授蔡永洁说,要“留下”风貌,即建筑、街巷和城市形态尺度的整体,而非仅仅局限于某幢单体建筑;要“改造”不符合风貌特质的、违章搭建的、具有安全隐患的部分,以不影响风貌为前提;要“拆除”与风貌特质无关或因建筑状况太差无法保留的建筑街巷。

  市政协常委、市侨联副主席屠海鸣建议,对全市老建筑进行一次全面的普查和梳理,了解这些建筑的年代、特色、安全隐患、内部结构,除了甄别保留保护价值外,还要调查居民实际居住状况,并建立全市统一数据库。在此基础上,分门别类地制定相应的历史风貌保护和旧区改造的专项计划、具体方案。比如,对已挂牌的文物保护单位、优秀历史建筑和历史文化风貌区,要建立健全更加严格的保护制度,对于擅自破坏的,要加大处罚力度;对于虽然还未挂牌、但具有较大历史价值的老建筑,先行保护起来,并尽快出台相应的法律法规,对于擅自拆除的,要加大处罚力度;对于居住条件差、安全隐患大、又无保留保护价值的老建筑,由市级主管部门列入旧区改造的范围。他表示,全市中心城区对于具有保留保护价值的老建筑,无论是否挂牌,只要是住宅且居住空间狭窄、居住条件差的,在制定专项建筑保护方案的基础上,还应充分考虑房屋改造的可能性,并制定相应的方案。

  石宝珍提出,老建筑如何实行“留改拆”,要从房屋安全和使用寿命、居民居住的实际情况、建筑物历史人文价值及建筑物目前保存情况等方面,进行综合考虑,实行分类施策。

  避免旧改政策“可望而不可及”

  “留什么”“改什么”明确后,关键在于“怎么留”“怎么改”。陈永亮提出,建议政府制定相关行动计划,做到“三个明确、三个落实”,即明确计划、明确扶持政策、明确实施方案,落实资金、落实项目、落实主体责任,逐步消灭“马桶”。

  自去年11月市政府发布《关于坚持“留改拆”并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》以来,市相关部门、各有关区高度重视、积极行动,本市旧改工作取得明显进展,但也面临不少瓶颈与困难。

  市政协常委、人资环建委主任陆月星表示,目前,“留改拆”主要面临“政策落地难”的问题,一是实施细则尚不明确,诸如开发权转移、跨区域平衡等,都缺乏具体操作指导,未能实际应用到具体工作中,用于补贴修缮改造等工作的专项资金尚未出台具体使用管理办法,对基层而言还是“可望而不可及”;二是配套政策有待完善,诸如涉及风貌保护与旧区改造的相关财税政策、技术规范、法律规定等配套政策都在研究、修订过程中,影响旧改新政落地。他建议,加快制定“留改拆”新政策的相关实施细则、配套政策,修订相关法规和技术规范;加快细化专项资金管理使用办法,尽快打通实际使用路径;探索将风貌保护项目作为旧区改造的特定类型,纳入房屋征收政策框架,适用相关优惠政策,并落实征收安置房源。

  配套政策的制定和落地,需要部门间的协同。当前,“留改拆”工作包括风貌保护、旧区改造和旧住房综合改造两大块,目前各有领导小组和联席会议等工作机制。具体工作涉及规土、住建、房管等主管部门,发改、财政、国资等综合部门,以及消防、民防、水务、绿化、文物、旅游、交通等众多专业部门,在实践中,往往因某个工作环节而陷入困局。比如针对历史建筑甄别工作,往往因为各说各有理,陷入“先有鸡还是先有蛋”的工作困局。

  对如何加强部门之间的统筹协调,推动政策落地,陆月星建议,在近阶段整合风貌保护和旧区改造两个平台,在市政府统一领导下,由一个部门牵头协调。同时简化“留改拆”项目审批,将修缮改造类项目纳入建设项目行政审批改革范畴,开辟绿色通道,压缩审批时间。

  目前,本市部分石库门正在探索全新的“留改”模式:整体保留石库门风貌元素、保护里弄建筑肌理,通过调整空间结构、“抽户”等方式释放空间,为还在使用手拎马桶的居民打造独用厨卫,让具有上海地域特性的原住民生活原型空间得以传承。

  “为了实现居民厨卫成套,目前部分改造项目,不可避免要涉及居民‘抽户’。”石宝珍表示,目前诸如拆除重建改造、扩建加层改造、内部整体改造等改造方式,相关政策对于容积率等并无明确要求。对于旧房改造,市级相关部门应明确容积率标准,在房屋间距、容积率等允许的前提下,合理放宽规划限制,并尽可能增加房源,用于抽户居民的过渡或安置。

  陈永亮建议,对于“留改”类房屋,应建立腾退机制,或直接纳入保障房体系并适用动迁征收政策,以便“抽户”“拔栋”以及成套改造。

  旧改资金筹措模式应多元化

  除了“政策落实难”外,旧改工作还面临“资金筹措难”的问题。陆月星表示,目前旧改资金需求量大,而且融资渠道有限。土地储备项目几乎完全依靠财政资金,资金来源和适用范围有限。市属国企直接参与旧改工作的模式尚未明确,参与土地一、二级联动的路径尚未打通,社会资本更是“进出无门”。

  围绕解决资金来源的问题,委员纷纷建言献策。屠海鸣提出,一方面要加大市级资金扶持政策,由市、区两级政府通过统筹土地出让收入、财政预算安排资金等,纳入市、区历史风貌保护及城市更新专项资金;另一方面,尝试引入社会资本,多渠道筹措资金。

  今年7月31日,上海地产集团与黄浦、静安、虹口、杨浦区政府签订了旧区改造合作协议。根据计划,地产集团将与4区政府合作,重点聚焦成片风貌保护的区单独土地储备旧改项目,以及为统筹平衡而合作改造的其他旧改项目,通过市、区联手,发挥各自优势,创新思路、办法和机制,开展合作,加大旧区改造的力度。

  “这是一种很好的尝试。”屠海鸣认为,今后可以考虑让更多国有企业,以及吸引更多非营利性质的专业机构来参与旧区改造,在这方面,国内外均有成功经验可以借鉴。

  还有委员建议,出台各类鼓励政策,吸引社会资本参与旧改工作。市政协委员、易居(中国)企业集团首席执行官丁祖昱提出,对于零星地块的旧区改造,可以探索市场化的运作机制,并给予一定项目优惠政策。同时,金融机构也可在旧改方面给予一定资金支持。

  蔡永洁提出,在历史风貌保护、旧区改造过程中要探索多元模式,调动更多社会资源,改变完全由政府包揽的模式,探寻部分产权转让、步入市场的保护更新途径;转变土地批租和大规模改造的模式,推动小规模和渐进式的保护与更新模式,使旧改工作能够可持续。